segunda-feira, março 27, 2006

Sobre a responsabilidade civil do Estado por danos decorrentes do exercício da função jurisdicional

Bem sei que devia ter ficado impressionado com a leitura das seis páginas A4 nas quais ficou exarada a Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 56/X, na impressão que fiz do articulado obtido online: seis páginas de Exposição de Motivos para apenas dezasseis artigos de "Regime de responsabilidade civil..."!
As "grandes questões que neste domínio se colocam", cujo debate público até mereceu compilação num livro, as diversas Propostas de Lei, os falhados Projectos de Lei, um texto apresentado pela Ordem dos Advogados - cujo articulado foi, em grande medida, retomado, na medida em que pareceu ao Governo deverem ser partilhados muitos dos considerandos nos quais se baseou esta ordem profissional - e a consagração legal de correntes jurisprudenciais, tudo aconselhava maior cautela da minha parte, admito-o, na apreciação deste "Regime".
E, no entanto, não resisto a deixar aqui escrita uma primeira opinião, formada sem o estudo prévio que a dita cautela aconselhava. Mas, por vezes, as primeiras opiniões são as mais certeiras...
I
Apenas da "responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da função jurisdicional" escreverei, por agora.
A primeira impressão que registo é de satisfação, por, finalmente, merecer consagração legal um regime da responsabilidade civil do Estado por danos decorrentes do exercício da função jurisdicional, onde se inclui o regime da responsabilidade civil pessoal dos juízes por danos decorrentes do exercício desta sua função. No que respeita a esta segunda dimensão, é de louvar que, finalmente, seja consagrada a responsabilidade individual dos juízes - em via de regresso - por actuações suas com culpa grave ou dolo - cabendo-nos descobrir as diferenças em relação ao estatuido no art. 5º, nº 3, do EMJ.
Constitui aqui um grave equívoco tomarem-se os juízes como um corpo com membros indiferenciados, mas, se isso for feito, há que proclamar sem hesitações: "quem não deve não teme"! E os juízes não temem.
Quanto à "expressa omissão" da consagração da responsabilidade individual dos demais titulares de órgãos de soberania, nada direi.
Dito isto, comecemos pelo princípio. E o princípio é o "título" do CAPÍTULO III: "Responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da função jurisdicional".
A função ou o poder jurisdicional, aprendia-se na universidade, é o poder de julgar, é o poder de dizer qual é a justa composição de um litígio - juris-dictio. Num Estado de direito, como é o nosso, essa função cabe ao juiz. Muitas outras funções e actividades concorrem para que o juiz possa exercer a sua função, mas quem a exerce é ele, o juiz.
Falar de "danos decorrentes do exercício da função jurisdicional" é, assim, falar de danos decorrentes das decisões dos juízes ou, dito de outro modo, de indemnização por decisões proferidas pelos juízes - decisões jurisdicionais. (Curiosamente, este diploma não foge à dificuldade da definição do "exercício da função administrativa" - cfr. o art. 1.º, n.º 2 - , o que já não faz a propósito do "exercício da função jurisdicional").
Nenhuma estranheza nos deve causar a consagração legal da responsabilidade civil do Estado pelas decisões dos juízes, nem mesmo pelo facto de, dos quatro pilares subjectivos do exercício da soberania - os juízes, os deputados da república, o presidente da república e os membros do Governo - , apenas a responsabilidade pessoal dos juízes pelas suas decisões ser consagrada - em via de direito de egresso. É este o entendimento legítimo dos representantes do povo, titular da soberania.
Mas o que se segue, isto é, as hipóteses legais descritas nos artigos que integram este CAPÍTULO III não prevêem apenas decisões jurisdicionais. Desde o direito de regresso contra magistrados do Ministério Público - exercem estes uma função jurisdicional? - até aos famigerados atrasos do sistema de justiça, tudo cabe neste conceito de "função jurisdicional".
Pela leitura do art. 12..º, ficamos a saber que a "violação do direito a uma decisão judicial num prazo razoável" é imputável ao "exercício da função jurisdicional". Não se percebe se só há "violação do direito a uma decisão judicial num prazo razoável" quando o juiz não cumpre o prazo que tem para proferir uma decisão - verdadeira actividade jurisdicional; pode tratar-se de uma omissão de pronúncia em prazo razoável, coberta pelo art. 7.º, n.º 1 - , por exemplo, ou se também há essa violação quando o cidadão aguarda 10 anos por uma decisão, por o tribunal onde corre o seu processo não estar, recorrentemente, provido com um juiz a tempo inteiro - cuja responsabilidade, não podendo ser imputada ao Ministro da Justiça ou aos Deputados da Nação, ficará entregue ao "funcionário desconhecido" referido no art. 7.º, n.º 3.
Uma coisa percebe-se: se houver responsabilidade "por danos decorrentes do exercício da função jurisdicional" e se for exercido o direito de regresso, só o poderá ser contra um juiz.
Também se percebe que, através de redacções de textos legislativos mais ou menos felizes, mais ou menos conseguidas, continua-se a passar a ideia de que a "violação do direito a uma decisão judicial num prazo razoável" apenas respeita ao "exercício da função jurisdicional", à actividade dos juízes. Se a "violação do direito a uma decisão judicial num prazo razoável" ocorre no "exercício da função jurisdicional", então quem assim viola este direito dos cidadãos com assento constitucional são só os juízes.
II
Ainda no art. 12.º, consagra-se uma equiparação, com ressalvas, do regime de responsabilidade por factos praticados no exercício da função jurisdicional ao regime de responsabilidade por actos cometidos no exercício da função administrativa. (Nunca compreendi esta recorrente remissão dos regimes jurídicos aplicáveis a titulares de órgãos de soberania para os regimes jurídicos aplicáveis a funcionários públicos - o que também sucede no Estatuto dos Magistrados judiciais. É assim tão plena a identidade de situações?)
Esta remissão traz consigo uma consequência curiosa: presumir-se que o juiz agiu com culpa - cfr. o art. 10.º. Com culpa leve, é certo, o que, dir-se-á, não trará consequências de maior em sede de direito de regresso, mas, não obstante, com culpa. O cidadão que vê violado o seu "direito a uma decisão judicial num prazo razoável" já tem um culpado a quem apontar o dedo: o juiz - já que está fora de questão responsabilizar o Ministro da Justiça ou os deputados da nação, por não terem dotado o sistema dos meios necessários ao seu funcionamento célere, pelo "exercício da função jurisdicional" e, muito menos, presumir as suas culpas.
III
No art. 13.º surge o erro judiciário.
É o artigo mais interessante. Havendo tempo e blogue, ser-lhe-á dedicado um post em exclusividade.
IV
E ao décimo quarto artigo - já me vão dizer que a partir do artigo 10.º não se utilizam os ordinais - (re)surge a responsabilização subjectiva dos juízes - e magistrados do Ministério Público, embora, como referi, não veja como podem estes ser responsabilizados por actos por si praticados no "exercício da função jurisdicional".
Não raras vezes dou por mim a ver atentamente a ARtv. Recentemente, quis o destino que o zapping me levasse, por duas vezes, até este canal quando eram transmitidas sessões da Comissão Parlamentar de Assuntos Constitucionais onde se discutia esta Proposta de Lei - uma audição do Conselho Superior da Magistratura e uma audição do Ministro da Justiça.
Com surpresa, pude constatar a surpresa manifestada por um Senhor Deputado, logo secundada pela surpresa de outro Senhor Deputado, a propósito das reservas feitas pelo Conselho Superior da Magistratura à solução legal adoptada sobre o exercício do direito de regresso, sugerindo-se que a decisão do Ministro da Justiça de demandar os juízes - cfr. o n.º 2 - constituiria uma intromissão no Poder Judicial, uma violação da separação de poderes constitucionalmente consagrada. E surpreendido fiquei porque a surpresa originária partia de dois Ilustres Advogados com quem já tive o prazer de trabalhar.
Na verdade, não se trata de uma "intromissão no Poder Judicial", de "uma violação da separação de poderes constitucionalmente consagrada". Trata-se, sim, de um grosseiro atentado à independência do poder judicial.
O problema não está no facto de o entendimento do Ministro da Justiça se sobrepor ao do Conselho Superior da Magistratura - que nem sequer é um órgão que exerça "a função jurisdicional" - ; o problema está no facto de o Ministro da Justiça ter o poder de pressionar - e, como tal, condicionar - o titular de outro órgão de soberania.
Explico-me. Dizia um deputado que mal se compreenderia que ao Ministro da Justiça - aquele que vai pagar a indemnização ao cidadão, com o dinheiro dos contribuintes, é certo - não fosse reconhecido o direito de recuperar para o Estado o dinheiro que a decisão de um magistrado, agindo com dolo ou culpa grave, custou a esse mesmo Estado. Afirmou-se, a este propósito, que se estava certo que o Conselho Superior da Magistratura exerceria sempre, diligentemente, o direito de regresso, quando a lei o determinasse. Todavia, à cautela, para evitar algum esquecimento ou alguma recaída corporativista - digo e presumo eu - , deveria o Ministro da Justiça, enquanto representante do povo/Estado, poder contornar qualquer "bloqueio" - expressão minha - deste tipo.
Pois é precisamente nesta hipótese que eu laboro: o Conselho Superior da Magistratura e o Ministro da Justiça não estão de acordo quanto à decisão de demandar o juiz em via de direito de regresso.
Presumirá quem quiser que o Conselho Superior da Magistratura não agiu (agirá), em tal hipótese, por corporativismo.
Note-se que, quem pensa que a judicatura age como uma corporação, na defesa de interesses egoísticos, terá, por certo uma visão conspirativa deste regime jurídico: "colou-se" a responsabilidade do Estado à responsabilidade individual dos juízes - cabendo ao Ministro da Justiça, em última "instância", decidir quando é que esta colagem (não) deve ser feita - para que os juízes, para evitarem que os colegas sejam demandados em via de regresso, sejam parcimoniosos na condenação do Estado. Esta medida aparentemente profiláctica e de defesa do cidadão acabaria, assim, por prejudicá-lo. "Melhor seria que essa corporação decidisse (contra o Estado) sem medo do direito de regresso", dirá o cidadão desinformado.
Adiante.
Admita-se agora que o Conselho Superior da Magistratura não agiu (agirá) porque, efectivamente, não estavam reunidos os pressupostos legais para o exercício do direito de regresso. Mais, entendeu o Conselho Superior da Magistratura não ser de assacar qualquer responsabilidade disciplinar ao juiz - por exemplo, dever-se o erro ao facto de o juiz ter a seu cargo 5000 processos, e não 500, como seria exigível.
Diz-se que a justiça "bateu no fundo". Pois bem, multiplique-se este exemplo por 20, 30 ou 500, pois tantos são, neste exercício, os cidadãos que demandam o Estado "por danos decorrentes do exercício da função jurisdicional" e vêem ser satisfeita a sua pretensão. Teremos, então, dezenas ou centenas de juízes em exercício de funções com intervenção em processos a propósito dos quais o Estado foi condenado a indemnizar um cidadão.
Começa a desenhar-se um cenário curioso: qualquer um destes juízes não deixará de querer estar nas boas graças do Ministro da Justiça. Embora a acção e regresso possa estar votada ao insucesso, não deixará o arrastar para um processo público com esta natureza de constituir ameaça bastante à tranquilidade dos juízes visados...
Isto talvez não chegue para que os juízes "fiquem na mão do Ministro da Justiça", dir-se-á. Talvez, mas, em matérias como esta, não se deveriam correr riscos.
Não recuso, em absoluto, que a decisão de exercer o direito de regresso possa caber a um órgão político.
Apenas defendo, por um lado, que deve aqui vigorar um prazo de prescrição muito mais curto - cfr. o art. 5.º - , bastando ao Ministro da Justiça (ou a qualquer outro órgão competente) 1 ou 2 meses para decidir se quer accionar o juiz em via de regresso. Manter esta ameaça sobre a cabeça do juiz durante 3 anos pode ser uma forma de o controlar durante 3 anos. (Por esta razão, também não me parece muito adequada uma solução que passe por uma moratória legal, com a suspensão do prazo prescricional, até que o juiz cesse o exercício de funções)
Por outro lado, durante a pendência da acção de regresso, deveria o juiz ficar automaticamente suspenso de funções - não para que possa preparar melhor a sua defesa, mas para evitar que fique condicionado na sua actividade diária, onde poderá ter que julgar processos onde o Estado é parte. Esta solução não isenta de riscos - v.g. demanda-se um juiz em via de regresso para o afastar da decisão de um processo que tem entre mãos - , mas só ela garante que um juiz "condicionado" não se encontra a exercer funções.
Mas se queremos verdadeiramente garantir a independência dos juízes, devemos reservar a decisão sobre o exercício do direito de regresso ao plenário do Conselho Superior da Magistratura, onde os membros designados pelo Presidente da República - a entidade mais imune a qualquer tentação de controlo partidário da judicatura - são o fiel da balança.
Ainda que não se reconheça ao Presidente da República o poder de, por esta via, decidir da demanda de um titular de um órgão de soberania no exercício de funções - e por causa do exercício destas funções - , ao menos que se lhe reconheça tal poder por outra via - sendo sua a decisão, a pedido do Ministro, por exemplo - ou, no limite, que seja reconhecida à Assembleia da República o poder de conformar a vontade do Estado nesta matéria.
Ainda neste contexto, e porque de responsabilidade estamos a falar, se se garantir ao Ministro da Justiça este poder, por que não consagrar um regime de responsabilidade pessoal deste Ministro, quando aja com dolo ou culpa grave, por demanda injustificada, em via de regresso, de magistrados judiciais?
Finalmente, deixo aqui uma nova questão: no caso de o Estado ser condenado, em toda a sua pujança económica, a pagar ao cidadão alguns milhões de euro, pode ele reclamar toda essa quantia ao juiz, em sede de direito de regresso?
A norma contida no art.494.º do Código Civil não aproveita ao juiz, no caso de este ter agido com negligência (culpa grave)?
V
Em face do raciocínio expendido, são, numa primeira análise, as seguintes as alterações ao Projecto a considerar:
- precisão de conceitos e do âmbito subjectivo e objectivo de aplicação do capítulo da "responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da função jurisdicional";
- fixação do prazo de prescrição para o exercício da acção de regresso contra juízes (e magistrados do Ministério Público) em 2 meses;
- suspensão automática do exercício de funções do juiz demandado;
- atribuição da decisão sobre o exercício do direito de regresso ao plenário do Conselho Superior da Magistratura ou, se assim não se entender, ao Presidente da República ou à Assembleia da República;
- (mantendo-se a legitimidade actualmente vertida na Proposta de Lei) consagração de um regime de responsabilidade pessoal do Ministro da Justiça, quando aja com dolo ou culpa grave, por demanda injustificada, em via de regresso, de magistrados judiciais;
- limitação da responsabilidade do juiz, no caso de acção com culpa grave, nos termos previstos no art. 494.º do Código Civil.
Nota final: este texto consubstancia uma primeira opinião. Vou tentar ler o livro mencionado no preâmbulo. Se for caso disso, reverei a minha posição e disso darei conta aqui no Dizpositivo, se Dizpositivo houver para dar conta.